Article publié le 4 mai 2005.

DGCCRF 2008 : Un empilage hétéroclite d’idées parfois dangereuses

Une accumulation insupportable de réformes

Le projet DGCCRF 2008 vient s’ajouter à une longue liste de réformes récemment mises en œuvre et à d’autres projets en cours. On peut citer dans différents domaines :

– la protection sociale : réforme des retraites et de la sécurité sociale

– dans la fonction publique : la mise en œuvre de la LOLF ; le projet de réforme Dutreil sur les cadres d’emploi en remplacements des actuels corps

– la réforme territoriale de l’état, comprenant la création des MISSA

– à la DGCCRF : la fermeture des secteurs et antennes ; la régionalisation ; l’abandon de la mission marchés publics ; la réforme de l’administration centrale

– la mise en œuvre d’une démarche de rémunération au mérite par l’intermédiaire de la notation

Avant de rajouter une nouvelle couche de bouleversements, il faut prendre le temps de faire un véritable bilan des réformes mises en œuvre et d’évaluer l’impact combiné de tous les projets en cours.

*** Quel sens donner au mot réforme ?

Le mot réforme est aujourd’hui à la mode et a changé de sens depuis quelques années. Il n’est plus compris par les salariés comme un processus de progrès, mais surtout comme un habillage de changements régressifs. En France, la réforme signifie souvent reculs sociaux, dégradation des conditions de travail par son intensification et attaque contre le service public. Il n’est donc pas étonnant que la DGCCRF soit en première ligne des « réformes » actuelles, tant son niveau d’intervention sur le marché dépend directement d’un choix politique.

***

Le document qui nous est proposé est un avant-projet dont on nous dit qu’il est destiné à être discuté puis à devenir un véritable plan d’action pour les années à venir. Or nous n’arrivons pas à y trouver un fil conducteur, une idée directrice. Il ressemble plutôt à une compilation d’idées et de réflexions émanant d’une partie de l’encadrement de la DGCCRF, à l’exclusion notable de toute autre partie du personnel.

La seule idée qui semble sous-tendre une bonne partie de ce document est la nécessité d’arriver à respecter l’injonction du Premier ministre de réaliser des gains de productivité de 2 % par an.
Mais comment y arriver alors que la productivité de la DGCCRF n’est définie nulle part ? Et pour cause, il n’est pas envisageable de restreindre cette notion au seul comptage du nombre de contrôles, sans se soucier de leur contenu, ni des suites qui leurs sont données et donc de leur impact sur le fonctionnement de la société. On ne peut pas définir a priori la productivité réelle d’une administration de contrôle dont l’impact dépend de beaucoup trop de paramètres extérieurs : le comportement des professionnels, des consommateurs, de la justice dans son ensemble (parquet et siège) etc.

En réalité, le ministre de la Fonction publique a clairement annoncé quelle sera la mesure de ces gains de productivité : de combien les effectifs pourront-ils être réduits tout en assurant l’accomplissement des missions ?
Ainsi, le projet DGCCRF 2008 se situe dans la problématique suivante : quelles modifications faut-il introduire dans le fonctionnement de la DGCCRF pour que celle-ci puisse dégager chaque année des réductions significatives d’emplois (au minimum 2 % en équivalent temps plein) tout en démontrant –statistiques à l’appui- qu’elle continue à assurer ses mission.

Avant de rentrer dans le détail du texte, un premier constat s’impose : l’absence d’état des lieux (périmètre des missions, moyens, mesure des résultats, communication, bilan social).
On se propose de modifier de très nombreux aspects du fonctionnement de la DGCCRF, sans prendre le temps d’évaluer son état actuel. De plus, la structure du document pose un problème de cohérence. La réflexion sur les moyens ne vient qu’après les parties concernant les résultats et l’organisation de l’administration, qui dépendent pourtant directement des moyens mis à sa disposition. Pour en finir sur la forme, ce texte fait plusieurs fois référence à des rapports de groupes de travail internes à la DG, ou de missions de l’IGS qui n’ont jamais été communiqués ni aux agents, ni à leurs organisations représentatives.

*** Encore une pseudo concertation

Nous sommes obligés de constater que les agents ont été soigneusement tenus à l’écart du processus d’élaboration de cet avant-projet. On ne leur laisse que quelques semaines, en pleine période de vacances scolaires, pour réagir sur un projet touchant tous les aspects du fonctionnement de la DGCCRF. Les organisations syndicales ont demandé le 13 avril la prolongation de ce délai pour permettre l’organisation éventuelle d’assemblées générales et l’expression de réactions collectives. Nous n’avons eu aucune réponse à ce jour. De plus, on cherche visiblement à nier le rôle normal des syndicats représentant les agents, en incitant par l’intermédiaire des hiérarchies locales à des réactions individuelles.

***

Nous avons analysé ce document de manière approfondie. Il comprend un certain nombre d’idées que nous considérons comme positives, mais surtout un grand nombre de propositions qui nous semblent dangereuses pour l’avenir de notre administration, tant sur l’orientation que sur les moyens pour exercer nos missions. Nous les avons rassemblées de façon thématique :

– l’adaptation de l’administration à la pénurie des moyens qui lui sont alloués

– la prépondérance des statistiques, notamment dans le pilotage de l’administration

Quelques avancées

Avant d’aborder les sujets « qui fâchent », on relève que le projet DGCCRF 2008 contient des bonnes idées, reprenant même une revendication portée depuis longtemps par la CGT (démarche qualité de la feuille de paie).

Une des pistes de travail nous paraissant la plus intéressante vise à améliorer et à crédibiliser notre action :

– par une capitalisation du travail des enquêteurs et des agents en centrale, l’obtention d’informations juridiques et économiques auprès d’organismes professionnels et leur mise à disposition des enquêteurs. En effet, la surveillance des évolutions des prix, de certains marchés et de la qualité de certains produits sont des informations qui peuvent permettre l’anticipation et la détection de certaines pratiques frauduleuses. Cette démarche est tout autant indispensable en matière de concurrence, de consommation qu’en qualité/sécurité. A ce titre, les laboratoires devraient être impérativement associés à cette démarche.

– par l’orientation et la préparation du service afin d’aborder des secteurs économiques plus complexes à contrôler. Bien sûr, cela ne doit pas se faire au détriment des autres secteurs économiques (comme la focalisation de la formation continue sur les secteurs « à la mode » le laisse penser) et cela ne doit pas être un simple affichage.

– par une politique de développement des laboratoires

– par la réaffirmation de la primauté du métier d’enquêteur. Pour la CGT, la variété et la qualité des profils recrutés (économique, juridique et scientifique) est vitale pour le service. Par ailleurs, nous nous interrogeons sur les objectifs et les modalités d’une formation diplômante. Enfin, il est étonnant que ne soit pas évoquée la carrière des formateurs et les moyens de l’adaptation de la formation initiale aux évolutions du métier d’enquêteur.

– par la recherche de moyens d’administration de la justice plus rapide et plus efficace pour les infractions de « base » ; à noter tout de même, que cet enjeu serait moins emblématique si les moyens alloués à la justice en France étaient suffisants.

– par une communication mieux maîtrisée et plus complète. A ce titre, il est urgent de retrouver un équivalent du BID.

La réussite de la mise en œuvre de ces pistes de travail nécessitera des moyens humains, techniques et financiers importants. Or un des axes du projet DGCCRF 2008 vise justement à adapter le fonctionnement de notre service à une diminution importante des effectifs et des moyens techniques et financiers.

Comment faire moins avec moins sans que cela se voit ?

Le projet DGCCRF 2008 envisage clairement l’abandon de missions soit « périphériques », soit faisant partie intégrante de notre cœur de métier. Notamment, le retrait partiel ou total du service de l’hygiène alimentaire évoqué plusieurs fois dans ce rapport pour « se redéployer sur d’autres missions » apparaît comme un trompe l’œil. Par exemple, les analyses microbiologiques, réalisées en laboratoire, ne sont pas très coûteuses et ce n’est pas une diminution du nombre de celles-ci qui permettra de dégager les moyens suffisants pour développer des compétences en Produits Industriels. La fermeture des secteurs et antennes, la régionalisation, l’abandon de la mission marchés publics ont profondément diminué le champ d’exercice de nos missions. Le retrait partiel ou total du service de l’hygiène alimentaire constitue en l’état actuel des choses la poursuite d’une réorganisation profonde de notre service dont rien ne nous garantit qu’elle s’achèvera avec ce projet.

Si le toilettage du code de la consommation semble nécessaire, il peut être l’occasion de se décharger de missions par manque de moyens. Aussi, nous serons très vigilants sur ce thème. D’autres missions sont également concernées, cette fois-ci, de manière plus frontale : l’urbanisme commercial, les pratiques commerciales réglementées, la vérification de la qualification des artisans (pourtant un axe essentiel du contrôle des prestations de service), etc. Il est évident que notre présence sur le terrain s’en trouvera amoindrie et notre légitimité moins forte.

En ce qui concerne le manque criant d’effectif, ce rapport fait carrément l’impasse et se contente d’énumérer des mesures de gestion administratives parfois en contradiction avec les pratiques récentes de l’administration (les agents bloqués deux ans pour leur première affectation apprécieront que l’on pense à faciliter la mobilité géographique et fonctionnelle). Par ailleurs, il est dommageable que l’impact de la LOLF sur la gestion du personnel ne soit pas plus analysé. Enfin, nous serons vigilants quant aux tâches et responsabilités qui seraient confiées spécifiquement aux inspecteurs.

Enfin, ce projet DGCCRF 2008 dit peu de choses sur les moyens dont disposera le service pour accomplir ses missions, en approfondir certaines comme les produits industriels. C’est ainsi qu’il est évoqué de faire participer par une redevance les entreprises au financement de nos contrôles (au risque de perdre notre indépendance), d’instaurer des procédures de télétravail (permettant des économies de locaux, mais empêchant tout partage de l’expérience et dégradant les conditions de travail). Le fait même d’envisager ces solutions démontre l’urgence d’investir dans l’équipement de nos laboratoires, d’affecter des budgets de fonctionnement nous permettant de réaliser les prélèvements nécessaires, d’allouer des effectifs suffisants.

Nouvelle orientation du rôle de la DGCCRF

Cet avant projet donne une nouvelle direction à l’activité de la DGCCRF. Désormais l’orientation vise d’avantage au recueil d’information plus économique à destination du ministre et des préfets.

La mise en place "de surveillance du marché et de travail de veille économique" à visée concurrence (exit la sécurité qualité) conduit à réaliser de plus en plus d’enquêtes "journalistiques" au détriment de notre action de contrôle répressif.

Par ailleurs l’inquiétude de nous voir nous éloigner de notre fonction principale qu’est le contrôle revient au fil des propositions de démarches à mettre en œuvre comme :

– Développer la coopération avec les entreprises dans notre action de sécurité des produits industriels et de services. Nos manques de moyens et de compétence nous obligeraient à utiliser les entreprises pour la formation des enquêteurs sur des produits très techniques. Cette proposition mérite d’être explicitée.

– Étudier la faisabilité d’une consultation des acteurs économiques préalablement à l’établissement de la DNO. Solliciter l’avis des acteurs économiques que sont les professionnels dans le cadrage de nos actions est inconcevable.

– Mettre au point des enquêtes sectorielles (sur la formation des prix, sur la conquête de clientèle, sur les mesures entreprises pour améliorer les processus productifs)

Par contre, on relève une absence de volonté de l’administration dès lors qu’il s’agit d’aller au fond de certains dossiers.

En matière de Commande publique, l’administration ne s’est pas donnée les moyens pour finaliser les réorientations données suite à la réforme du code. Sans compter que le rôle important d’information des acheteurs exercé par notre service n’a pas été repris par ailleurs.

L’affichage de la sécurisation de notre action ne semble pas tenir compte de nos expériences. Le rapport propose de réexaminer nos pouvoirs d’enquête avec la mise en place d’un groupe de travail. Or ce groupe s’est déjà réuni mais ses conclusions n’ont fait l’objet d’aucune exploitation. Nous demandons que les résultats du groupe de travail sur l’harmonisation des pouvoirs d’enquête soient exploités.

Par ailleurs on voit resurgir la volonté de nouvelles habilitations en matière de travail dissimulé. Nous réaffirmons notre opposition à un tel élargissement de nos pouvoirs alors qu’un service de l’état (l’inspection du travail) est en charge principalement de cette mission. Notre habilitation ne saurait compenser le manque de moyens de ce service.

Enfin, si nous souhaitons des enquêtes plus efficaces, la sécurisation de nos interventions n’est abordée que du côté des professionnels avec la création d’une "Charte du contrôlé" sans se préoccuper de la sécurité des contrôles et des enquêteurs.

La prépondérance des statistiques

L’action n° 6 est emblématique de la volonté obstinée de tout mettre en chiffres et d’orienter le travail de l’administration uniquement en fonction de l’évolution de ces chiffres.

Le fait que le point a) de cette action (« Déterminer une procédure de fixation des objectifs prenant en compte les exigences de gains de productivité fixés par le premier ministre dans le cadre des stratégies ministérielles de réforme ») ne soit assorti d’aucun commentaire est significatif. Il s’agit d’appliquer la consigne du Premier ministre sur les gains de productivité de 2 % par an. Comme nous l’avons déjà dit, la productivité de la DGCCRF n’est pas une notion évidente en soi. Et l’avant projet se garde bien de la définir. L’absence d’explication sur ce point signifie clairement que l’on va demander aux agents de faire plus de contrôles, sans se soucier de leur contenu et de leur efficacité réelle.

Cette orientation est d’ailleurs déjà à l’œuvre dans les directions après la réforme de la notation appliquée avec zèle par certains cadres dans la fixation d’objectifs en nombre de contrôle à atteindre. Beaucoup d’enquêteurs se voient déjà reprocher de passer trop de temps sur leurs dossiers, d’en « faire trop ». La réduction des délais pour permettre un affichage de nombre de contrôle toujours plus élevé, pousse à rester très superficiel. Ce système encourage la médiocrité dans le travail et pénalise ceux qui veulent s’investir dans des dossiers pour aller au fond des problèmes.

Si l’administration continue dans cette voie, elle va se saborder toute seule en décourageant ses agents les plus motivés capables de mener à bien des enquêtes longues et complexes, au profit d’un travail routinier et producteur de chiffres. Le pilotage de l’administration par les seuls indicateurs est en fait un moyen de nous empêcher d’accomplir réellement nos missions, en nous obligeant à rester superficiels dans le traitement des dossiers.

Et malheureusement, les propositions d’actions concrètes sur ce sujet ne font pour la plupart que renforcer cette orientation. Il s’agit principalement d’augmenter encore le nombre d’indicateurs : par enseigne, pour les services à compétence nationale (DNE, école, laboratoires), pour l’administration centrale.

L’avant projet préconise également de retravailler la fiabilité de la saisie. Evidemment, les saisies ne sont pas toutes fiables tout simplement parce que c’est impossible pour certaines d’entre elles. Comment faire pour rentrer la dizaine de codes correspondant à un contrôle dans un supermarché ou un restaurant à l’intérieur d’une demi-journée d’AGAT qui ne comporte que deux cases ? Jusqu’à très récemment, il était impossible de rentrer dans une même donnée d’enquête, des données de contrôle correspondant à deux dossiers d’enquête traités lors d’un seul contrôle (une plainte et une TP par exemple).

Là encore, c’est la philosophie du système qui devrait être revue. Les saisies dans ces logiciels seraient certainement beaucoup plus fiables si le système était plus simple, et présentait un réel intérêt pour les agents de terrain. Tous les agents ont été formés pour apprendre à « nourrir la bête », rentrer les données. Mais bien peu savent en tirer des informations intéressantes. Même les cadres se désespèrent parfois de ne pas arriver à en sortir des statistiques cohérentes lors de l’établissement des rapports d’activité.

Il faudrait enfin faire mieux coïncider les codes DG avec les actions LOLF. Or l’un des principaux indicateurs choisis par la DGCCRF dans ce cadre est totalement aberrant : « le taux de remise en conformité suite à rappel de réglementation ». Fixer une valeur cible à ce taux et en faire un objectif de l’administration ne peut avoir que des conséquences négatives, d’autant plus qu’il se déclinera jusque dans les départements, et pourquoi pas un jour jusqu’aux agents individuellement. Tout d’abord, on oublie que ce chiffre ne dépend pas que des agents de la DGCCRF, mais aussi et surtout du comportement des professionnels. De plus, pour atteindre l’objectif qui sera toujours en augmentation d’une année sur l’autre, les agents vont être incités à ne rien voir lors de leur deuxième visite, ou du moins à ne pas trop pousser les vérifications.

De nouveau, seront pénalisés ceux que nous considérons plutôt comme des bons enquêteurs : les agents qui relèvent des infractions qu’ils ont constatées à l’issue d’une enquête plus ou moins complexe.

Les enjeux de l’avant-projet DGCCRF 2008 : la CGT met en débat

Pour la CGT, le service public - dont la DGCCRF - doit constituer un socle fort de cohésion sociale en permettant que dans des domaines essentiels de la vie du citoyen prédomine une égalité de traitement. La responsabilité de l’Etat dans la protection des citoyens et des consommateurs est souvent rappelée.

Pour l’exercer, il doit permettre aux administrations de contrôle d’accomplir pleinement les missions qui leur sont confiées et pour cela leur attribuer les moyens nécessaires. Ceux-ci sont de plusieurs ordres :

– des moyens structurels, correspondant au besoin de réponses et à un véritable accueil de proximité, loin de l’approche technocratique qui préside les réformes en cours et qui développe une conception nouvelle de l’usager – client. Pour cela la DGCCRF dispose d’un réseau qui repose sur les directions départementales. Elles doivent être maintenues et renforcées, particulièrement par une augmentation de l’effectif minimum dans les petits départements.

– des moyens budgétaires, se traduisant par des effectifs suffisants et des crédits d’investissement et de fonctionnement permettant d’assurer les missions. Les réformes en cours anticipent de manière organisationnelle des coupes importantes dans le budget de l’Etat. La DGCCRF doit être dotée d’un nombre suffisant d’agents pour un plein exercice des missions énumérées dans l’instruction générale dont elle s’est récemment dotée.

– des moyens juridiques, en soutenant les propositions partagées par le groupe de travail (administration / syndicats) ayant traité de l’harmonisation des procédures. Le directeur général doit d’urgence reprendre ce dossier qui a été enterré après l’aboutissement de travaux qui, une fois n’est pas coutume, s’étaient avérés fructueux.

– des moyens permettant de conserver et développer les qualifications des personnels, débouchant sur une reconnaissance collective.

– des garanties d’affectation, de promotion, de mobilité… de manière égale dans l’ensemble des unités.

Pour évaluer la totalité de ces moyens à mettre en œuvre, il faut partir des missions et non avoir pour objectif de « retailler » la DGCCRF selon des présupposés moyens budgétaires insuffisants.

La Direction Générale doit donc ouvrir de réelles discussions avec les syndicats et accepter de prendre le temps que tous les agents soient consultés sur l’évaluation des réformes déjà engagées et sur l’avenir du service : moyens financiers et effectifs alloués, moyens juridiques, formations initiale et continue, sens de notre travail au regard d’un service public exigeant (égalité de traitement, qualité, impact), organisation territoriale de notre service, rendu compte de notre travail au public (d’un point de vue quantitatif et qualitatif). Ces enjeux concernent directement les agents en terme d’intérêt et de conditions de travail.